核心提示
近年来，随着我国畜牧养殖业的迅速发展、动物源性食品安全和兽医公共卫生安全受到前所未有的重视，我国兽用生物制品产业也取得了长足的进步。兽用生物制品和人用生物制品由于在起始材料、生产工艺和生物学用途上的诸多相似性，包括我国在内的世界上许多国家均采用共同或相似的管理体系。从国家职能机构、法律法规和管理方式等方面宏观的比较了我国兽用生物制品和人用生物制品国家管理体系的异同，分析了这些异同点产生的原因并简要指出了我国兽用生物制品管理的发展方向。
生物制品是人和动物预防治疗疾病、维持生命健康的重要武器，是药品的重要组成部分。近年来，随着技术迭代不断加速、应用范围不断拓宽，生物制品的管理变的越来越重要。人用生物制品的施政目标是保障人类生命健康，而兽用生物制品的施政目标是满足农业养殖生产需求、保障公共卫生和动物源性食品安全，施政目标的区别导致两者的发展轨迹和成熟程度出现了较为明显的区别。本文从两者的国家管理体系的区别入手，探讨兽用生物制品的发展方向，以期取长补短，促进我国兽用生物制品发展更加科学化、规范化。
我国人用生物制品国家管理体系
国家职能机构
我国人用生物制品管理和监督的主体是国家市场监督管理总局国家药品监督管理局，行使全国药品监督管理职责，对生物制品循环的全过程实施法律监督，包括药品的研究、生产、经营、使用、广告宣传、进出口，旨在保障人民用药安全有效。
国家药品监督管理局药品审评中心：按照《药品注册管理办法》及有关法规，对人用生物制品的临床和上市申请进行技术评审。中国食品药品检定研究院（中国药品检验总所，原中国药品生物制品检定所）：是国家检验药品、生物制品质量的法定机构和最高技术仲裁机构，依法承担实施药品、生物制品等多领域产品的审批注册检验、进口检验、监督检验、安全评价及生物制品批签发，负责国家药品标准物质和生产检定用菌毒种的研究、分发和管理，开展相关技术研究工作。
国家药典委员会：关于人用生物制品的业务职能主要由生物制品处承担，主要负责编制、修订和审查《中华人民共和国药典》以及人用生物制品（包括疫苗）的国家质量标准。
中国疾病预防控制中心：负责疫苗的免疫接种并参与全国疫苗和免疫安全监测、评价和保证体系的建设和管理，组织和指导全国疫苗不良反应监测和评价及免疫预防活动相关突发事件的调查和处理；负责组织和指导全国疫苗应用效果的监测和评价，开展新疫苗纳入国家免疫规划的论证和评估。国家药品监督管理局药品评价中心（国家药品不良反应监测中心）：人用生物制品由生物制品监测和评价部负责，主要承担疫苗疑似预防接种异常反应监测数据分析与评价、生物制品不良反应监测与上市后安全性评价、药物滥用监测工作。
国家药品监督管理局食品药品审核查验中心：承担药物非临床研究质量管理规范认证检查及相关监督检查，药物临床试验机构监督检查。同时承担药品注册核查和研制、生产环节的有因检查；疫苗研制、生产环节的有因检查，疫苗、血液制品的生产巡查；药品及疫苗境外检查。
国家人用生物制品监管法律法规体系
我国药品管理体系的建立与发展经历了多次修订和补充。1984年，《中华人民共和国药品管理法》（主席令第十八号）颁布，药品监管正式步入法治化时代。该法规是在中华人民共和国境内从事药品（包括人用生物制品）的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位和个人必须遵守的法规。2002年国务院令第360号公布了《中华人民共和国药品管理法实施条例》，同年《药品注册管理办法（试行）》开始施行。
在生物制品方面，为了体现疫苗的极端重要性，坚持疫苗产品的战略性和公益性，国家对疫苗从研发、生产、流通、接种等全过程进行了立法，2019年颁布《中华人民共和国疫苗管理法》。它是《药品管理法》的延伸和补充，是已废止的《疫苗流通和预防接种管理条例》的法律层面的升级，充分体现了疫苗在食品药品领域的高度的严格要求。
在药品研究方面，为了保证药品的安全、有效和质量可控，规范药品注册的行为，发布《药品注册管理办法》，在其总则中明确了药品注册按照中药、化学药和生物制品进行分类管理。在此基础上，国家药监局发布了《生物制品注册分类及申报资料要求》，对生物制品的注册资料进行了规范。为保证研发过程试验数据的真实性、完整性、可靠性、科学性，又有《药物非临床研究质量管理规范》（GLP）、《药物临床试验质量管理规范》（GCP）做依托。而关于疫苗的专门指导原则，则有与之配套的《疫苗临床试验质量管理指导原则（试行）》。
在生产方面，为将药品的质量管理与国际接轨，颁布了《药品生产质量管理规范》（GMP），它的施行提高了无菌药品的硬件标准，其强调了在文件管理、人员管理、生产管理和质量监控等方面的严格控制，是我国药品生产和质量管理的基本准则。
在经营方面，为加强药品经营质量管理，规范药品经营行为，保障人体用药安全、有效，制定了《药品经营质量管理规范》（GSP），《药品经营质量管理规范现场检查指导原则》。为了加强上市药品的安全监管，规范药品不良反应报告和监测的管理，保障公众用药安全而制定了《药品不良反应报告和监测管理办法》。
我国兽用生物制品国家管理体系
国家职能机构
同世界上多数国家一样，我国对兽用生物制品实行严格的监督管理制度，通过建立专门的行政管理和质量检验机构及队伍，制定严密的法律法规体系和较为齐全的质量标准体系，采取严格的质量监督管理措施，从研制、生产、进口、经营、使用等环节加强对兽用生物制品的质量管理。
我国农业农村部负责全国的兽用生物制品监督管理工作，各县级以上地方人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内的兽用生物制品监督管理工作。
中国兽医药品监察所（农业农村部兽药评审中心）主要承担兽药评审，兽药、兽医器械质量监督、检验和兽药残留监控，菌（毒、虫）种保藏，以及兽药国家标准的制修订、标准品和对照品制备标定等工作。
中国兽药典委员会承担我国兽用生物制品国家标准制修订任务，负责制定《中华人民共和国兽药典》。
兽用生物制品监管法律法规体系
我国有很多兽医相关的法律法规，如与动物防疫、传染病防治、环境保护、进出境动植物检疫、食品安全、农产品质量安全、生物安全、基因工程、标准化工作、行政许可等管理有关的法律和行政法规，这些相关法律法规均可能涉及兽用生物制品的监督管理。《兽药管理条例》，是我国对兽药（包括兽用生物制品）实施监督管理的专门法规。据此法规，农业农村部（原农业部）又先后制定并实施了《新兽药研制管理办法》《兽药注册办法》《兽药进口管理办法》《兽药经营质量管理规范》《兽医生物制品经营管理办法》《兽药产品批准文号管理办法》《兽药注册分类及注册资料要求》《兽药生产质量管理规范》等。
2015年和2016年农业农村部（原农业部）先后颁布《兽药临床试验质量管理规范》、《兽药临床试验质量管理规范监督检查标准》及监督检查相关要求，进一步规范和提升了我国兽用生物制品的创新监管与研制水平。2020年，农业农村部修订发布《兽药生产质量管理规范（2020年修订）》，其技术要求与美国、欧盟兽药GMP标准基本一致，坚持从我国兽用生物制品企业的实际出发，充分体现质量风险管理和兽药生产全过程管控的理念，以此促进兽药产品质量的持续提升。以上法律法规与原有的《兽药标签和说明书管理办法》《兽药质量监督抽查检验管理办法》等一起，几乎涵盖了我国兽医生物制品研制、生产、经营的各个环节，构成了较为全面而严密的兽用生物制品质量监管法律法规体系，为做好我国兽医生物制品监督管理工作提供了坚实的基础。
国家管理体系对比
从上述阐述中可以看出，我国兽用生物制品与人用生物制品在国家管理体系上存在一定的相似性但也存在一定的差异和差距。
2011年3月，世界卫生组织（WHO）在北京宣布，中国疫苗监管体系通过评估，标志着我国已建立针对人用疫苗监管的管理体系并能够有效履行人用疫苗监管的6项基本职能，即完整的疫苗上市审批程序和审批标准的法规文件、审批结论以实验室和临床数据为依据、对疫苗出厂销售实施国家批签发管理制度、具备对疫苗进行质量评价的法定检定机构和实验设施、对疫苗生产企业实施GMP（药品生产质量管理规范）并进行定期检查、对疫苗有效性和不良反应进行上市后监测（PMS）等。反观兽用生物制品管理体系，虽然在内生需求和国际竞争环境中建立了相应的法规制度和管理体系，但仍然有较大进步空间。
法律法规层面
大部分法律法规具有相似性，如《中华人民共和国药品管理法》对应《兽药管理条例》；《药品生产质量管理规范》对应《兽药生产质量管理规范》；《药品注册管理办法》对应《兽药注册办法》；《药物非临床研究质量管理规范》对应《兽药非临床试验质量管理规范》；《药物临床试验质量管理规范》对应《兽药临床试验质量管理规范》；《中华人民共和国药典》对应《中华人民共和国兽药典》；《生物制品批签发管理办法》对应《兽用生物制品批签发管理办法》。但亦有部分法律法规还存在一定差异，如《中华人民共和国疫苗管理法》、《中华人民共和国药品管理法实施条例》、《药品不良反应报告和监测管理办法》等在兽用生物制品管理中只在其他规章中有零星体现。
从整体上可以看到，兽用生物制品法律法规的法律位阶、覆盖范围、系统化精细化程度均不及人用生物制品，尤其是人用生物制品的管理有《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国疫苗管理法》支撑的情况下，兽用生物制品仅有《兽药管理条例》为法规文件，并没有上升到“法”，存在较大差距。具体来看，人用疫苗类生物制品作为人用药品的一个重要品类，由《中华人民共和国疫苗管理法》进行专项的管理，从研发、生产、流通、接种等全过程进行了立法，且配套了《疫苗临床试验质量管理指导原则（试行）》等专门的规范、办法，而兽用生物制品并未成为兽药的特殊品类进行专项管理，与其他类型的兽药在管理制度和配套的管理规章上几乎并行，在管理的系统化、精细化等方面存在不足。
管理机构方面
大部分管理机构也能找到相对应的职能部门，如国家药品监督管理局对应农业农村部畜牧兽医局；国家食品药品监督管理局药品审评中心对应农业农村部兽药评审中心；中国食品药品检定研究院对应中国兽医药品监察所；国家药典委员会生物制品专业委员会对应中国兽药典委员会；国家卫健委中国疾病预防控制中心对应中国动物疫病预防控制中心。但负责疫苗不良反应监测的国家药品监督管理局药品评价中心和负责药品注册现场检查工作的国家药品监督管理局食品药品审核查验中心，在兽药方面的职能只在中国兽医药品监察所有所涉及。
法律法规的对应也必然体现在管理机构的相近，然而也应该看到兽用生物制品监管主体的级别比人用生物制品要低，国家药品监督管理局是国家市场监督管理总局管理的副部级国家局，并设置了药品监督管理司、药品注册管理司等司局对人用生物制品进行对口管理，畜牧兽医局是农业农村部机关司局，主要由药政药械处对口管理兽用生物制品。两者有级别差异。同时，人用生物制品管理主体更精细和专职化，如国家药典委员会、药品审评中心、食品药品审核查验中心等均为国家药品监督管理局直属事业单位，可以对监管环节进行更全面专业的管理，在管理能力方面有较强的优势。
原因分析
管理体系的相似是因为生物制品的生产均是服务于生物疾病的预防或治疗，本身就有趋同管理的内在本质。但是职能基本相似的管理体系，其管理机构存在明显差异，同时在对应的管理规章里的内容也有许多不同。其中原因主要是服务对象和目的不同，各自发展方式与所处环境不同，影响着管理体系的建立与发展。
人用生物制品主要服务于人类的健康，发展起步早。从牛痘疫苗的发明到当前新冠病毒疫苗的上市，人用生物制品发展经历了200多年，对保障全球公众健康发挥了巨大作用。同时，人用生物制品如疫苗除了拯救数百万人的生命外，还有显著的减贫效果。一项由全球疫苗免疫联盟（GAVI）和哈佛大学合作的研究显示，预计在2018—2030年，疫苗可以减少2400万人陷入贫困，占因病致贫人口的四分之一。我国人用生物制品的必要性在“非典”后日趋受到重视，这为其整体行业的发展带来巨大影响，包括人才的培养、资金的投入、技术的升级等。
因此其管理体系发展更与国际接轨，世界卫生组织（WHO）对中国疫苗的监管体系的评估以国家的药品监督管理局为主，涉及所有参与国家疫苗监管的机构，包括药品监管部门、卫生行政部门、药品不良反应监测机构、疾病预防控制机构、药品检验机构等。评估内容包括7个板块：国家监管体系、上市许可、上市后的监管（包括接种后异常反应监测）、批签发、国家实验室准入、监管检查、临床试验的监管，涵盖了从疫苗的研发到应用的各环节。此评估意味着中国的疫苗质量可靠，其安全性和有效性可以得到保障，也体现着我国疫苗生产企业可以申请疫苗产品的预认证，参与国际市场竞争。
中国是农业大国，畜牧业和种植业是农业的两大支柱。而兽用生物制品，不仅在预防和控制动物传染病中发挥重要作用，更肩负动物疫病防控、减少兽药残留和遏制细菌耐药性等多重责任，直接关系到养殖安全、食品安全和公共卫生安全，支撑和保障着总体国家安全观中的生物安全和生态安全。
新中国成立后，党和政府高度重视兽药工作。1980年国务院发布《兽药管理暂行条例》，要求坚持中西兽医相结合的方针，积极开展兽药科学研究工作；对兽医生物药品和兽医专用化学药品、人畜共用药品，以及中、西兽药制剂的生产等管理做出规定。但由于资金、技术上的原因，与人用生物制品相比，在产业结构、技术升级、供需匹配等方面仍存在一定差距。
近几年随着规模化、集约化、现代化养殖模式的深入发展，以及人们对养殖安全、食品安全、公共卫生安全和生态安全要求日益提高，特别是非洲猪瘟暴发后，整体产业的生物安全防控理念有了前所未有的提升。在大健康理念下，人用生物制品技术和兽用生物制品技术也不断实现融合升级。也因此，我国兽药尤其是兽用生物制品正在走着追随人用药品发展经验，逐渐赶上国际发展步伐的路子。相信今后兽用生物制品管理会更加科学和规范，逐步实现行业高质量发展。
（赵炜 高洁 刘伟洁 白洪旭 苏佳 陈晓春 薛青红）（来源： 中国畜牧兽医报）
